Les présidents de la République changent. La spirale sécuritaire demeure, malgré les alternances politiques depuis quinze ans. « En dépit des différences politiques affichées, il n’y a aucune rupture dans la mise en place de dispositifs de restriction des libertés », explique Nicolas Hervieu, enseignant du droit des libertés à Sciences Po Paris. Cette tendance de fond s’appuie sur deux grands prétextes : la lutte contre le terrorisme et celle contre la délinquance.
À quand remonte ce basculement sécuritaire ? Les auteurs du livre Comment l’État s’attaque à nos libertés. Tous surveillés et punis [1], le journaliste Pierre Januel et Anne-Sophie Simpere, chargée de plaidoyer pour Amnesty international, le datent en 2002. Les attentats du 11 septembre 2001 marquent alors un tournant. Et en France, pour la première fois sous la Ve République, un candidat d’extrême droite se qualifie pour le second tour de la présidentielle.
Les lois sécuritaires n’ont pas attendu le XXIe siècle pour s’immiscer dans notre droit. Mais depuis 2002, elles sont devenues l’unique réponse à des problèmes de sociétés majeures. « On a choisi cette date en se posant la question : quand est-ce qu’on a eu des lois progressistes sur le sujet de la sécurité et des libertés publiques ? », souligne Anne-Sophie Simpere. « Depuis la fin du gouvernement Jospin avec la loi renforçant la protection de la présomption d’innocence ou la création du juge de la détention et des libertés, on n’a plus que des lois sécuritaires. »
Le quinquennat d’Emmanuel Macron n’a pas dérogé à la règle. À l’heure de faire le bilan, nous avons recensé sept grandes lois sécuritaires, sans même compter les restrictions liées à la pandémie, ni certaines atteintes aux libertés prises par décret, ou dans des lois sur d’autres sujets. Aucune loi un tant soit peu progressiste sur les libertés publiques et individuelles n’a émergé de cette législature macroniste.
« On sait bien d’ailleurs que la diminution de la liberté de tous, et de la dignité de chaque citoyen, n’a jamais provoqué nulle part l’accroissement de la sécurité. » Avec nos yeux de 2022, l’auteur de cette phrase va vous surprendre : c’est l’actuel président de la République. Citée par Le Monde, cette phrase est tirée de son livre Révolution, paru en 2016. On le sait désormais très bien, entre la parole macronienne et les actes, le fossé est large.
Lorsqu’Emmanuel Macron arrive au pouvoir, la France est sous le régime de l’état d’urgence. Mis en place la nuit des attentats du 13 novembre 2015, cet état d’exception a été prorogé à plusieurs reprises. « La prolongation sans fin [de l’état d’urgence], chacun le sait, pose plus de questions qu’elle ne résout de problèmes. Nous ne pouvons pas vivre en permanence dans un régime d’exception. » Le plus jeune président de la Ve République promet d’en sortir.
C’est ce qu’il fait, dès l’automne 2017, avec une loi qui met un terme à l’état d’urgence… en pérennisant nombre de ses dispositions. Les perquisitions administratives, les assignations à résidence (appelées MICAS, pour mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance) et les « périmètres de protection », qui permettent d’imposer filtrages et fouilles systématiques, ne sont plus des mesures administratives d’exception. Légèrement modifiées, elles font partie de l’arsenal répressif de notre droit commun. « Le droit pénal a un double objectif : punir et permettre la réinsertion. Avec ces lois, on entre dans ce qu’on appelle un « droit pénal de l’ennemi » : le but n’est plus de punir des actes commis, mais de neutraliser les personnes potentiellement dangereuses qui envisageraient potentiellement de commettre des infractions », explique Serge Slama, professeur de droit public à l’université de Grenoble-Alpes. En cause, la possibilité de prononcer des décisions extrêmement attentatoires aux libertés à l’égard de personnes qui ne peuvent pas être poursuivies par l’autorité judiciaire.
L’efficacité des lois et mesures antiterroristes posent question
Cet exemple de la loi SILT (sécurité intérieure et lutte contre le terrorisme) illustre la surenchère sécuritaire qui s’est intensifiée ces cinq dernières années. « Le terrorisme est quelque chose de tangible mais cette menace ne pouvait pas mener à de telles restrictions », souligne Nicolas Hervieu. C’est l’une des questions majeures. Comment maintenir un équilibre entre la préservation des libertés publiques et la lutte, nécessaire, contre la menace terroriste ? Pour y répondre, Anne-Sophie Simpere et Pierre Januel s’intéressent aux résultats concrets de ces dispositions extrêmement attentatoires aux libertés. Et citent le rapport de la commission d’enquête parlementaire réalisé suite à l’attentat contre la rédaction de Charlie Hebdo.
Le rapporteur, l’ancien député socialiste Sébastien Pietrasanta, interroge sur les moyens mis en œuvre pour lutter contre le terrorisme [2] : Plus l’état d’urgence « se prolonge, plus il perd en efficacité », écrit-il. « Les mesures prises pendant l’état d’urgence n’ont pas été évoquées par les spécialistes de la lutte contre le terrorisme comme jouant un rôle particulier dans celle-ci », avant de conclure qu’ « au demeurant, force est de constater qu’en matière antiterroriste, la voie judiciaire reste prépondérante ».
Quatre ans plus tard, fin 2020, un autre rapport parlementaire [3], écrit par les députés Yaël Braun-Pivet (LREM), Raphaël Gauvain (LREM) et Éric Ciotti (LR) dresse un premier bilan des mesures de la loi SILT. La mesure la plus utilisée par les forces de l’ordre est la mise en place de périmètres de protection, mais aucun élément concret n’indique que ces périmètres ont empêché la tenue d’attentats. Pire, l’attaque terroriste du marché de Strasbourg en 2018 se situait justement dans un de ces périmètres.
Les mesures les plus attentatoires aux libertés, les assignations à résidence avec obligation de pointer au commissariat (quotidiennement le plus souvent), ont concerné environ 70 personnes en même temps sur l’ensemble du territoire. Pour prolonger ces assignations à résidence au-delà de six mois, l’autorité administrative doit apporter des éléments nouveaux. Résultat : 87 % de ces « mesure individuelle de contrôle » (MICAS) n’ont pas été renouvelées… « Les MICAS ne servent pas à grand-chose, si on a des gens dangereux, on les judiciarise », analyse Nicolas Hervieu.
Les perquisitions administratives n’ont guère plus démontré leur utilité. Peu utilisées avant l’assassinat de Samuel Paty le 16 octobre 2020 (242 en trois ans), elles ont redoublé d’intensité juste après l’assassinat du professeur d’histoire-géographie (272 en un mois). Leur usage nécessite l’accord préalable d’un juge des libertés et de la détention, ce qui peut expliquer l’utilisation parcimonieuse de ces perquisitions. Leur efficacité est relative. Huit enquêtes ont été ouvertes sous une qualification terroriste grâce aux 242 « visites domiciliaires » réalisées avant le 16 octobre 2020. Selon les auteurs du rapport, « une visite a permis de déjouer un attentat ». En revanche, sur les 272 perquisitions menées dans le mois qui suit le meurtre de Samuel Paty, aucune n’a abouti à l’ouverture d’une enquête sous qualification terroriste, ce qui témoigne d’un usage plus réactionnel qu’efficace. Pour le politique, il faut montrer qu’on ne reste pas les bras croisés, quitte à pénétrer de force dans l’intimité des foyers sans élément tangible.
« Peu importent les résultats concrets ou les atteintes au droit, si cela permet de tranquilliser le citoyen »
Ces bilans plus que mitigés n’ont pas été pris en compte. Ces mesures testées de manière « expérimentale » pendant trois ans sont définitivement adoptées en 2021 sans que cela fasse vraiment débat. C’est aussi le cas pour la lutte contre la délinquance : les gouvernements successifs légifèrent à tour de bras sans que la question de l’utilité réelle de ces dispositifs ne vienne jamais se poser. « Peu importent les résultats concrets ou les atteintes au droit, si cela permet de tranquilliser le citoyen. Le gouvernement se retrouve pris dans le piège de sa communication et de celle des précédents. En 2017, après quinze ans de discours sécuritaires, il est difficile de lâcher du lest », écrivent Pierre Januel et Anne-Sophie Simpere. Les deux auteurs enchaînent, au fil des pages, des chiffres qui interrogent sur cette boulimie législative.
En vingt ans, le nombre de nouveaux délits inscrits dans notre Code pénal a augmenté de 48 %, et le nombre de nouveaux crimes de 70 %. La loi « Séparatisme » a par exemple créé le délit de « séparatisme » qui punit de cinq ans de prison les menaces, violences ou actes d’intimidation pour qui chercherait à obtenir une exemption partielle ou différenciée des règles d’un service public. En quarante ans, le nombre de personnes écrouées a connu une hausse de 123 % (84 000 personnes au 1er décembre 2021, dont une sur cinq était en attente de son procès)... « Ça fait des décennies que ces questions sécuritaires sont traitées avec de la répression, du contrôle et de la sanction. Mais la multiplication de ces lois sécuritaires avec plus de caméras, plus de policiers ne nous a pas fait gagner plus de sécurité, de tranquillité et de paix sociale. En parallèle les discriminations et les inégalités augmentent. Ce constat doit nous alerter », souligne Malik Salemkour, président de la Ligue des droits de l’Homme.
Ces alertes sont pourtant assez largement absentes du débat public. En témoigne le début de cette campagne présidentielle, où la surenchère sécuritaire est de mise sans que soit posée la question des libertés publiques et individuelles. « C’est un peu la métaphore de la grenouille. Lorsqu’on la met dans l’eau froide et qu’on augmente doucement la température de l’eau, elle ne s’en rend pas compte. Alors que si on l’avait directement plongée dans l’eau bouillante, elle se serait débattue. Pour la fuite en avant des libertés, c’est pareil », explique Nicolas Hervieu. Pour lui, les mobilisations contre ces lois sont peu nombreuses car elles sont d’abord perçues comme touchant seulement certaines franges de la population.
« On teste des dispositifs sur des populations à la marge, dans les stades de foot, en banlieue, dans les Outre-mer. Mais ensuite ils sont appliqués, peu ou prou, à l’ensemble de la population », analyse Serge Slama. Un exemple souvent cité est celui des lanceurs de balle de défense (LBD). Utilisés par la police dans les quartiers populaires depuis la fin des années 1990, ils ont émergé dans le débat public vingt ans plus tard lors de la mobilisation des Gilets jaunes, mutilant plusieurs dizaines de personnes [4]. Malgré ses dégâts, cet usage n’a pas été remis en cause dans le nouveau schéma du maintien de l’ordre [5] publié en fin d’année par le ministère de l’Intérieur.
« Les marges d’interprétations laissées à l’administration sont souvent très larges »
Que ce soit à Bure, dans la lutte contre la COP 21 ou lors du mouvement des Gilets jaunes, les conséquences inquiétantes de ces lois sont largement documentées par des journalistes et des militants. À chaque fois, la logique est la même : les autorités usent d’une loi qui n’était pas destinée à réprimer, par exemple, une opposition politique. Dans cette optique, la loi « Séparatisme », qui facilite la dissolution administrative d’associations, inquiète les juristes. « On commence par dissoudre le CCIF, une association qui défendait pourtant les musulmans par le droit, rien que par le droit. Demain la dissolution visera qui ? », s’interroge Serge Slama qui pointe l’annonce, par Gérald Darmanin, de la dissolution du média engagé Nantes révoltée.
Si, pour la loi « Séparatisme », on reste encore à l’état de prospectives, d’autre textes votés sous le quinquennat sont déjà utilisés à d’autres fins que l’objectif annoncé. Avec la loi anticasseurs d’avril 2019, un juge d’instruction (qui n’est pas indépendant) ou un juge de la détention et des libertés, peut interdire une personne sous contrôle judiciaire – donc présumée innocente – de manifester. Cette mesure a été présentée comme allant empêcher des « casseurs » sous contrôle judiciaire de récidiver avant leur jugement. Si l’on peut déjà discuter du fondement de cette loi, l’avocat Raphaël Kempf est régulièrement confronté à ses dérives : « Il m’est arrivé de voir des juges interdire de manifester des gens mis en examen pour des faits qui n’ont rien à voir avec des manifestations. Simplement, les faits étaient considérés comme politiques, donc ils ont été interdits de manifester. »
« Les atteintes aux libertés passent par des toutes petites choses. » De l’avis de Raphaël Kempf comme de celui de tous nos interlocuteurs, ces dispositions sécuritaires passent inaperçues car elles sont techniques et insidieuses. Une mesure passée dans la loi « Séparatisme », et dont personne ou presque n’a parlé, modifie la loi sur la liberté de la presse de 1881 : un délit de presse ne pouvait auparavant être jugé en comparution immédiate. Ce principe est désormais aboli.
« La loi a ainsi permis que les délits d’apologie et de provocation aux crimes et délits puissent être jugés selon cette procédure d’urgence », explique l’avocat dans le média d’idées Analyse Opinion Critique (AOC). Toute la question est de savoir comment est interprétée par le pouvoir une « provocation aux crimes et délits ». Un appel à manifester contre l’extrême droite, ou relayer une action contre une multinationale en feront-ils, demain, partie ? « Surtout, l’enjeu est de savoir s’il est possible et politiquement souhaitable de juger ces infractions en comparution immédiate, c’est-à-dire avec un risque élevé d’incarcération et de placement en détention provisoire, mais aussi en se privant du temps nécessaire à l’examen de la légitimité de certaines paroles », pointe Raphaël Kempf. L’ancien ministre de l’Intérieur Christophe Castaner avait ainsi poursuivi pour ce délit l’auteur du hashtag #CrametapermanenceLREM, qui a finalement été relaxé.
« Les restrictions sanitaires touchent tout le monde, donc ça sera beaucoup plus simple d’en sortir »
« Le quinquennat d’Emmanuel Macron est celui de la continuité », analyse Nicolas Hervieu. « Il n’y a pas eu de rupture avec la spirale qui s’est enclenchée depuis plusieurs décennies. Et c’est peut-être la chose la plus préoccupante… La seule différence claire, c’est l’émergence d’une nouvelle menace, celle du Covid-19. » Avec la pandémie, le gouvernement a en effet mis en place des mesures d’exceptions pour endiguer la pandémie, extrêmement restrictives à l’égard des libertés publiques, que ce soit celle d’aller et venir, de travailler, d’accéder à des loisirs… La dernière en date, le passe vaccinal, est un dispositif d’ampleur particulièrement attentatoire aux libertés.
Ces mesures de confinement, avec ces attestations de sortie, de passe sanitaire puis vaccinal sont-elles déconnectées de cette spirale sécuritaire, ou en font-elles partie ? Raphaël Kempf y décèle « un réflexe policier et répressif qui forme manifestement l’essence même de ce pouvoir dans son rapport aux libertés ». Lors du débat sur l’état d’urgence sanitaire, de nombreux députés et juristes se sont inquiétés de son non-encadrement dans le temps. « Comme avec l’état d’urgence sécuritaire, il y a un petit côté sans fin ou sans lendemain », note Serge Slama. « J’espère bien qu’on supprimera le passe vaccinal dès que possible, comme le passe sanitaire d’ailleurs. Il faut rester vigilant. Il ne faut pas qu’on s’habitue aux atteintes à nos libertés », nous confie la Défenseure des droits Claire Hédon. La crainte de voir se pérenniser, d’une manière ou d’une autre, ces dispositifs d’exception est grande.
Cette analyse n’est cependant pas partagée par tous. Nicolas Hervieu se veut lui plus rassurant. « Sur l’état d’urgence sécuritaire, il n’y avait que très peu de contre-pouvoir car ces mesures sont très populaires. On assistait plus à une surenchère liberticide dans l’hémicycle. Alors que pendant la crise sanitaire les projets du gouvernement ont été limés par le Parlement qui a souvent pointé la nécessité d’un contrôle juridictionnel plus important. » L’enseignant en droit des libertés à Sciences Po explique cette différence par le besoin pour les parlementaires, et pour une partie de leur électorat, de ne pas se sentir viser par ces mesures. « Les restrictions sanitaires touchent tout le monde, donc je pense que ça sera beaucoup plus simple d’en sortir qu’avec l’état d’urgence sécuritaire », souligne Nicolas Hervieu, « toute la population, les personnalités politiques comprises, ont envie que ça cesse, contrairement aux mesures sécuritaires. Donc je ne crois pas un seul instant que ces restrictions vont se maintenir en place pour surveiller la population. De toute façon, avec la loi relative au renseignement de 2015 et son élargissement dans la loi de 2021 notamment, on n’a pas besoin de ça. »
L’enseignant est beaucoup moins optimiste quand il s’agit d’envisager une sortie de la spirale sécuritaire. « Il faudrait avoir un débat public serein, en dehors des caricatures. Vu le climat actuel j’ai peu d’espoir que ce genre de choses se mette en place », souffle-t-il. À l’instar d’Anne-Sophie Simpere et Pierre Januel qui espèrent qu’on « retrouve le goût des libertés », Nicolas Hervieu aimerait qu’on abroge de nombreuses mesures sécuritaires mises en place ces dernières années. « Je crains qu’il faille toucher le fond pour avoir une prise de conscience. Tout ce qui nous protège de l’arbitraire du pouvoir est tiré de la fin de la Seconde Guerre mondiale. Aujourd’hui, peu de personnes ont vécu la guerre, on a oublié ce que c’était d’avoir un pouvoir véritablement oppressif ».
Pierre Jequier-Zalc
Infographie : Guillaume Seyral
Photo : © Anne Paq