Les débats actuels sur le budget et le projet de loi de de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) mettent en exergue l’équation insoluble à laquelle sont confrontés gouvernement et députés : comment réduire le déficit budgétaire tout en refusant de mettre davantage à contribution employeurs et entreprises, sans (trop) affaiblir à nouveau les protections sociales (retraite, Assurance maladie..), et tout en évitant d’appauvrir (encore) les classes populaires et moyennes.
En France, 50 % des salariés touchent entre un Smic et 1,5 Smic, ce qui fait de l’Hexagone « l’un des pays d’Europe où les salaires sont le plus concentrés dans le bas de l’échelle ». Dans ce contexte, un ouvrage publié en octobre sur « l’obsession du coût du travail » a intrigué la rédaction de Basta!.
Cette « obsession » guide l’ensemble des politiques économiques et sociales françaises depuis plus de trois décennies, avec l’idée que plus le coût du travail baissera, plus de nouveaux emplois seront créés, et plus le chômage diminuera. Ces politiques, qui continuent d’être défendues par nombre d’élus et de commentateurs, ont-elles été efficaces ? Quelles conséquences ont-elles eu sur la société ? Pourquoi nous ont-elles menés à l’impasse actuelle ? Nous avons rencontré l’auteur de ce livre, l’économiste Clément Carbonnier.
Basta! : Quels sont les principaux dispositifs de baisse du coût du travail et leurs coûts estimés pour les finances publiques ?
Clément Carbonnier : Il y a trois grandes manières de baisser le coût du travail pour les employeurs. La première, d’un point de vue chronologique, a consisté à modifier le financement de la protection sociale. Pour rappel, le principe de la Sécurité sociale, qui fête ses 80 ans, est une assurance sociale – pour la santé, la retraite et face au risque du chômage – par et pour les travailleurs via leurs cotisations salariales.
Cette modification du financement a commencé dans les années 1980, avec le déplafonnement des cotisations – qui auparavant ne pouvaient pas dépasser un certain seuil, quel que soit le niveau de salaire. La cotisation va donc augmenter pour les salaires plus élevés sans ouvrir de nouveaux droits.
Ensuite, l’idée émerge de diminuer les cotisations sociales et de remplacer ces ressources pour la protection sociale par l’impôt, avec la contribution sociale généralisée (CSG, mise en œuvre en 1990) et les premières exonérations de cotisations sociales. Ces exonérations vont ensuite monter progressivement, puis très fortement avec le CICE (crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi) et le « Pacte de responsabilité et de solidarité » en 2013, sous la présidence Hollande. L’ensemble de ces allègements de cotisation totalise aujourd’hui 80 milliards d’euros par an.
Il faut y ajouter le crédit d’impôt lié à l’emploi d’un salarié à domicile, initié en 1991, pour les particuliers qui emploient du personnel à la maison (garde d’enfants, employé de ménage...) puis élargi aux services à domicile achetés à des entreprises. Cet allègement de cotisations aux particuliers employeurs représente environ 6 milliards d’euros chaque année. Ces politiques d’exonération de cotisations sociales répondent à la même mécanique idéologique : si on baisse le coût du travail, les employeurs – entreprises comme particuliers – vont acheter plus de force de travail, donc créer des emplois.
Ça ne s’arrête pas là, puisque vous identifiez deux autres catégories de mesures...
La deuxième catégorie ne s’attaque pas directement au coût du travail, mais à ce que celui-ci finance en partie, c’est-à-dire la protection sociale. Et principalement ses deux gros budgets – la retraite et la santé – dont on va essayer de limiter les besoins de financement. Nous assistons donc à une succession de réformes. En matière de santé, on va dérembourser un peu tel type de soins, on va augmenter les franchises sur certains traitements, instaurer des jours de carence en cas d’arrêt-maladie, etc. L’affaiblissement des retraites a été beaucoup plus visible, avec une succession de réformes très contestées sur l’âge de départ et la durée de cotisation [1995, 2003, 2010, 2023, ndlr].
Autre effet indirect des politiques de baisse du coût du travail : l’étatisation de la protection sociale. Ce ne sont plus les partenaires sociaux qui gèrent la Sécurité sociale, mais l’État qui décide de son budget, avec le projet de loi de financement de la Sécurité sociale, qui est actuellement débattu par les députés. Cela permet à l’État de fixer un plafond aux dépenses annuelles de santé, avec l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, l’Ondam. Ensuite, à l’ensemble des organismes de santé et aux hôpitaux de se débrouiller pour tenir ce plafond. Cela a été efficace du point de vue budgétaire, un peu moins du point de vue du service rendu...
Reste la question des salaires...
C’est la troisième catégorie : une fois qu’on a modifié le financement de la protection sociale, une fois qu’on a limité autant que possible la protection sociale elle-même, si on veut continuer à faire baisser le coût du travail, il faut s’attaquer aux salaires.
La réforme la plus emblématique sur ce sujet a été la création du statut d’autoentrepreneur (2008), sous Sarkozy, qui permet de déroger au salariat, et notamment aux salaires minimums et au droit du travail. Cela a ensuite été la loi Travail sous Hollande (2016), puis les ordonnances travail sous Macron (2018) qui affaiblissent le pouvoir de négociation des travailleurs, et donc, indirectement, la possibilité d’obtenir de meilleurs salaires. En parallèle, le Smic n’a plus été augmenté depuis 2012.
À cheval entre la deuxième catégorie – affaiblissement de la protection sociale – et cette troisième famille – baisse des salaires et du pouvoir de négociation collective –, il y a les réformes de l’assurance-chômage. Si on protège moins les chômeurs, il y a moins de dépenses d’allocations chômage – donc un besoin moindre de cotisations. On fragilise aussi la position de l’ensemble des travailleurs dans la négociation avec leurs employeurs. Ceux-ci peuvent se dire : « Il y a plus de chômeurs non indemnisés prêts à accepter n’importe quelles conditions de travail, donc je ne vais pas accepter d’améliorer les vôtres. »
Tout cela peut apparaître comme des réformes différentes, mais l’idée qui les motive est la même : il faut baisser les dépenses sociales parce que cela coûte trop cher à nos entreprises via le coût du travail.
Cet ensemble de politiques de baisse du coût du travail, menées depuis plus d’une trentaine d’années, a-t-il été efficace pour créer des emplois ?
Les allègements de cotisations – les mesures qui devraient théoriquement avoir les plus gros effets sur l’emploi au moment où elles sont mises en œuvre – ont été bien évalués. On peut aller étudier les comptabilités des entreprises concernées avant et après une baisse du coût du travail. Et ainsi vérifier si celles qui en ont bénéficié et ont créé, ou pas, des emplois par rapport à d’autres.
Quelques études sur les tout premiers allègements de cotisations, au début des années 1990, constatent un petit effet. Ensuite toutes les extensions ultérieures de ces exonérations n’ont pas d’effets positifs sur l’emploi. Elles ont juste un effet limité pour les entreprises en difficulté financière, qui sont ainsi placées sous perfusion avec cette baisse du coût du travail. Cet effet positif s’estompe après deux ans : cela signifie qu’on les a seulement fait vivoter quelques années de plus, avant qu’elles ne déposent le bilan. L’ensemble de ces politiques de baisse du coût du travail est donc, globalement, un échec.
On pourrait au contraire arguer que, sans cette « obsession du coût du travail » et ces exonérations de cotisations, l’économie française n’aurait plus du tout été concurrentielle, moins d’emplois auraient été maintenus, avec encore plus de délocalisations…
On mesure aussi bien la création d’emplois que l’absence de destruction d’emplois, en comparant par exemple les entreprises qui bénéficient de ces allègements avec celles qui n’en bénéficient pas. S’il existait un effet – une plus forte augmentation de l’emploi chez les entreprises bénéficiaires, ou une plus faible baisse des effectifs en période de déclin –, nous le verrions. Ce n’est pas le cas depuis 30 ans.
La France a également un taux d’emploi à plein temps supérieur à plusieurs de ses voisins, comme l’Allemagne ou les Pays-Bas (le taux d’emploi est le nombre de personnes disposant d’un emploi parmi la population en âge de travailler). Et le taux d’emploi féminin s’y rapproche de celui des hommes. Ces effets positifs ne sont-ils pas induits par cette politique de baisse du coût du travail ?
C’est plus dans le sens inverse qu’il faut regarder ces comparaisons. Si le taux d’emploi chez nos voisins apparaît plus élevé qu’en France, c’est que ces pays ont énormément stimulé les temps partiels. Leurs taux d’emploi prennent donc en compte toute une partie de la population qui occupe des emplois à temps très court et subi, des gens qui vont travailler 15 heures par semaine, par exemple, avec la paie correspondante…
En Allemagne, les mini jobs se sont ainsi beaucoup développés. Ce sont des statuts d’emploi très précaires, ils sont légaux, mais, comme pour le travail clandestin, il n’y a pas de cotisations sociales, donc pas de protection sociale. Ces statuts d’emploi très particuliers ne peuvent exister qu’à temps très partiel, donc avec un salaire mensuel très faible. En Angleterre, ce sont les contrats dits zéro heure, des contrats où le nombre d’heures n’est pas fixé, où l’on travaille à la demande de l’employeur, où l’on doit donc rester disponible même quand on ne travaille pas.
Donc, ce que montrent ces statistiques, c’est que, oui, la France a effectivement un problème de taux d’emploi et un problème de chômage. Mais nos voisins n’ont pas pour autant réglé le problème, ils l’ont caché.
Loin de la litanie sur le coût du travail trop élevé en France, vous montrez au contraire que le coût d’un travailleur au salaire minimum a considérablement baissé pour un employeur – de 14 euros l’heure en 1991 à moins de 11 euros l’heure en 2022. Comment calculez-vous cette baisse ?
Comme un franc en 1990 n’est pas comparable avec un euro en 2025, pour étudier ces évolutions dans le temps, on va corriger avec l’inflation. Mais pour les salaires, il s’agit aussi de prendre en compte la croissance par habitant et les gains de productivité. La question est de savoir comment le salaire minimum a évolué par rapport à ce que la société est capable de produire par habitant.
Malgré une croissance en berne depuis plusieurs années, on a quand même des gains de productivité. Le Smic, lui, a augmenté dans les années 1990, un peu plus vite que l’inflation, mais plus lentement que la productivité. Puis, depuis 2012, le Smic a stagné, au contraire des gains de productivité. Ajoutez à cela les allègements de cotisations : au niveau du Smic, le taux de cotisation est allégé de 40 %. L’État paye donc une grande partie du salaire minimum. Forcément, le coût pour l’employeur est plus faible.
Pourtant, le coût horaire moyen de la main d’œuvre en France tourne autour de 38 euros l’heure selon l’Insee, alors que le pays est l’un des plus « smicardisés » d’Europe – la moitié des salariés français touchent entre un Smic et 1,5 Smic ou proche du Smic...
Il y a le coût du travail au niveau du Smic et le coût du travail moyen. Celui-ci dépend du type d’activités économiques : si vous avez un pays avec plus d’ingénieurs, plus de médecins, plus de cadres, donc autant de travailleurs mieux payés, le coût du travail moyen sera évidemment plus élevé. Derrière ce chiffre du salaire moyen, il faut donc faire attention : le salaire de qui, quand et pour quel secteur.
Confirmez-vous l’effet « trappe à bas salaire » provoqué par ces exonérations de cotisations sociales pour les salaires au Smic ?
Ce mécanisme de smicardisation a été pointé par le rapport Bozio-Wasmer, commandé par Élisabeth Borne en 2023 : comme l’État a très fortement subventionné les bas salaires avec les allègements de cotisations, si un employeur souhaite augmenter un salarié, il perdra la subvention. Donc, comme cela lui coûte plus cher que simplement augmenter la ou le salarié, il ne le fait pas. Ce mécanisme peut exister.
J’ai cependant l’impression que c’est une manière de détourner le débat. Si l’effet « trappe à bas salaires » provoqué par cette dégressivité des allègements de cotisations est l’une des raisons potentielles de la smicardisation, il y en a d’autres. On a flexibilisé le marché du travail, on a créé des statuts dérogatoires [dérogation au salaire minimum, contrats précaires, intérim, auto-entrepreneuriat…, ndlr]. On a affaibli la négociation collective avec la loi et les ordonnances travail. On a baissé la durée et le montant de l’assurance-chômage… Toutes ces réformes, en fragilisant les capacités de négociation collective, ont pour conséquence de faire stagner les salaires faibles et moyens.
Si le coût du travail a effectivement baissé, sans que cela n’augmente le nombre d’emplois disponible ni les salaires, où donc est passé l’argent ? Qui en a profité ?
Le CICE est une grosse mesure, avec beaucoup d’argent en jeu [évalué à 110 milliards de 2013 à 2018, puis entre 20 et 30 milliards par an sous forme d’exonérations de cotisations sociales, ndlr]. Cela permet donc de suivre facilement ce qu’il se passe. On a pu constater que l’argent n’allait ni dans l’emploi ni dans l’investissement. Cela n’a pas eu non plus d’effet sur les prix : les entreprises auraient pu en profiter pour baisser leurs prix si elles espéraient en tirer plus de ventes de leurs produits et services, ce qui n’a pas été observé.
Que reste-t-il ? Les profits au sens large et les salaires des emplois les plus qualifiés. Dans les entreprises qui ont le plus bénéficié du CICE, on a observé une hausse des salaires des travailleurs les plus qualifiés, ingénieurs ou cadres, une manière de les fidéliser et de diminuer le turnover. Cela correspond environ à la moitié de la somme. L’autre moitié est restée dans les entreprises, dans les marges et les profits. On parle là des plus grosses entreprises, qui ont le plus de pouvoir de marché. Les profits supplémentaires ne sont pas restés dans les PME, qui sont souvent sous-traitantes de ces gros donneurs d’ordre.
Vous parlez dans votre livre d’un « triangle d’impossibilité » : baisser le coût du travail pour les employeurs sans appauvrir les travailleurs, ni gréver les dépenses publiques. Il semble que sur les trois tableaux ce soit un échec complet au vu de la situation actuelle : très faible croissance et persistance du chômage, augmentation de la pauvreté et creusement du déficit public… N’est-ce pas le moment de s’interroger enfin sur cette politique ?
Je l’espère ! À force de baisser le coût du travail pour les employeurs, on le paye par la dépense publique, par d’autres impôts, puis par la diminution d’autres formes de dépenses publiques. Et si on baisse la protection sociale, l’investissement dans l’éducation, la santé ou les infrastructures, de fait, on appauvrit aussi la population. Il y a un moment où cela n’est plus tenable.
On a essayé de mettre en œuvre des mesures compensatoires pour les salariés, en créant la prime d’activité ou en défiscalisant les heures supplémentaires. Au final, cela correspond de nouveau à ce que l’État paye les salariés à la place de l’employeur, et à appauvrir les salariés, puisque les heures supplémentaires sans cotisations signifient moins de droits à la retraite ou au chômage.
Plus le coût du travail et les impôts ont baissé pour les entreprises, plus l’État a payé, plus le déficit s’est creusé. Et plus les salariés se sont appauvris, du fait des bas salaires qui stagnent. Donc oui, cela commence à être très tendu, avec un mécontentement social et un déficit de plus en plus important.
Comment expliquez-vous que ces politiques de baisse des coûts ont continué d’être menées malgré tout, en particulier par la gauche, sous François Hollande notamment ?
Les stratégies de la gauche et de la droite ne sont pas identiques. La gauche insiste d’abord sur la modification du financement de la protection sociale, en faisant basculer une partie des cotisations sociales vers l’impôt. La droite va de son côté davantage s’attaquer à la protection sociale, pour réduire ses besoins de financement, ainsi qu’au droit du travail et aux salaires, comme avec l’auto-entrepreneuriat, même si la gauche n’est pas exempte de ce type de réformes, avec la loi Travail, notamment, ou en restreignant les dépenses de santé.
Cela montre la victoire idéologique de cette théorie qui fait du coût du travail le problème principal. On le voit encore aujourd’hui sur le budget. Le PS ne propose pas de hausse du Smic, alors qu’il l’avait défendu dans son programme. Pour améliorer le pouvoir d’achat, il demande une baisse de la CSG pour les plus bas revenus.
L’échec de ces politiques est assez peu médiatisé, et est encore mal accepté chez les économistes, malgré le nombre d’études empiriques qui observent que cela ne fonctionne pas si bien. On est donc dans une forme de croyance.
En quoi pourraient consister des politiques alternatives ?
Pourquoi une entreprise fonctionne bien et est productive ? Visiblement ce n’est pas en baissant son coût du travail. Plusieurs choses peuvent être repensées. D’abord, soutenir les technologies appliquées. Une innovation de rupture n’est en général pas créée par les entreprises – à l’exception de la Silicon Valley dans des cas très particuliers. Les innovations de rupture, c’est la recherche fondamentale, donc des fonds publics. On l’a vu avec les vaccins contre le Covid : à chaque fois, un laboratoire, pour la technologie appliquée, était associé avec une université, pour la recherche fondamentale.
Financer la recherche fondamentale et des infrastructures technologiques et matérielles, disposer d’une main-d’œuvre efficace et donc bien formée, en bonne santé et travaillant dans de bonnes conditions, constituent autant de points importants. Mais c’est tout l’inverse qui est fait aujourd’hui, en désinvestissant ces enjeux et en donnant directement de l’argent aux employeurs en leur disant : « Allez-y, le travail n’est pas cher, débrouillez-vous. »
Où trouver l’argent pour le faire ?
Il y a les débats actuels pour mettre à contribution les grandes fortunes, qui payent peu. Ensuite, la stratégie de subvention du coût du travail pourrait être changée. Une part substantielle des 80 milliards annuels d’allègements de cotisations sociales pourrait être utilisée à d’autres fins. Pour certains services essentiels, on ne trouve pas de main d’œuvre, les emplois y sont très mal rémunérés et les conditions de travail mauvaises, comme la garde d’enfants ou l’aide aux personnes âgées.
Si, par exemple, on investit vraiment dans un service public de la petite enfance, cela créera des emplois et améliorera leur rémunération. Cela permettra à tous les enfants d’y avoir une place et diminuera un peu les inégalités scolaires qui se creusent dès la petite enfance. Cela va aussi libérer les mères : parce que, si le taux d’emploi des femmes est globalement bon en France, comparé à d’autres pays, pour les mères de jeunes enfants peu diplômées, là nous sommes très mauvais. Et cela nuit à leur carrière ensuite. Donc, financer ce type de choses plutôt que subventionner des entreprises qui ne créent pas d’emplois sera davantage utile et bénéfique à la société, aux ménages et, au final, à la productivité.